科研成果

探索政府职能视角下的社会管理创新

探索政府职能视角下的社会管理创新

段微晓  李海波[1]

 

摘要:现代化进程中的社会矛盾凸显,作为政府职能的社会管理在宏观上受到政治体系制度化和政治文化的影响,社会管理体制和方式方法的创新成为当前完善其发展的关键因素。基层是社会管理的源头,新时期基层社会管理呈现出新特点,发挥群众的集体智慧,构建基层社会管理的新模式是基层社会管理变革的方向。

关键词:政治体系制度化;政治文化;社会管理创新;基层社会管理

 

一、什么是社会管理

政府职能简单的说就是政府做什么。从最初洛克提出,人们联合成为国家并置身于政府之下的最主要的目的是保护他们的自然权利(包括生命、财产和自由),到萨缪尔森将政府职能归纳为提高效率,增进平等,促进宏观经济的稳定和增长。政府职能在现代化过程中随着社会环境和人们需要的变化不断转变,现代政府职能是围绕着如何最好的促进百姓的经济和社会福利展开的。因此,政府社会管理的最终目的是为了公共利益,即最广大人民群众的利益,这是社会管理最根本的出发点。

现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面,复杂的分工和交易系统促进了经济生活的蓬勃发展,同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。[1]整个社会环境较之以往任何一个时期都更为复杂,政府社会管理也较以往承载了更多的内容,承担了更大的责任。政府社会管理中的公民社会的运行模式也正在发生着转变,社会管理的主体正在从以政治领域为中心转变为政治-经济-社会的相互交织、相互影响并融合为一个不可分割的整体的态势。

现代化进程中,社会经济生活,政治生活和文化生活已经成为一个相互交织的网,将社会管理独立于经济和文化之外不但是对现实环境的误读,更加可能会为政府制定和执行政策带来难以预计的结果。作为政府职能的社会管理兼有两个方面的特点:一方面,从社会管理可能产生的结果来看,作为政府职能的社会管理影响到社会生活各个领域,是社会公权力的体现;另一方面,从社会管理的具体内容来看,作为政府职能的社会管理是通过政府的某个具体政治行为同公民社会中的个人或组织发挥作用,社会管理正在朝着分工的多样性、层次性和细致性转变。在现代化的背景下,作为政府职能的社会管理是指:政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。[1-2]

当前,作为政府职能对象的公民社会在现代化过程中出现的各种问题决定了我国政府社会管理的具体内容。现代化的进程表现为:都市化进展迅速,工业化水平提高,国民生产总值上升,大众媒体覆盖面广泛以及人们对政治热情的升温等。这些变革使人类对其生活环境的控制力加强,与此同时,伴随现代化进程而来的社会各种矛盾却也日益凸显。主要包括以下三个方面:首先,现代化从心里层面上涉及到传统价值观念和现代价值观念的摩擦和碰撞,包括生活方式,道德原则和衡量个人的标准等方面。其次,从社会政治制度角度体现为公民参与政治的需要同政治制度建设不健全的矛盾以及政治权力的腐化。最后,从社会政治秩序层面体现为社会资源分配的不平衡,集中在地区差距、城乡差距和贫富差距等方面,这些都是社会管理的具体内容。

二、影响社会管理有效发挥的宏观因素

社会管理的主体包括公众及各种类型的社会组织,对主体需要的理解直接影响到社会管理的有效性。作为社会管理主导的政府与公众及社会组织的相互作用应放在“现阶段”和“当下”来思考。在改革开放伊始,政府的社会管理职能主要突出体现在经济建设这个中心,这是对当时人们在物质方面具有最大需要的回应。社会是一个不断变迁不断向前发展的,包含了经济、政治、文化等多方面的复杂有机体,随着经济增长的同时,公众和组织的政治参与的热情也在不断升温,这就出现了普遍低的参政能力和参政效能与不完善政治制度之间的双重问题。政府作为公众的代理人行使社会管理的职能向政治领域转变也成为必然。现代化进程中不可避免的会出现利益的多元化,人们在经历了经济的高速增长之后,对政府满足自身需要的期望值不断提高。协调和疏导不同利益主体之间的矛盾并提升公众的政治素养,提供给公众有效政治参与的表达和沟通的途径成为社会管理的重要方面。

社会管理应使各种类型的社会组织进入政治视野,使其在政治制度化的过程中发挥越来越重要的作用。一直以来,以政府为主导的社会管理使得政府不堪重负,政府成为一切政治行为的包办者,加之人们基本价值观的转变,社会不可避免的出现权力暴政和权力腐化现象。尤其是当社会组织缺乏,人们找不到可以安慰和依靠的力量,消极悲观和失望的情绪促使极端的行为成为最后的无奈选择。相反,一个拥有稳定的组织原则和复杂程序并运作良好的社会组织给人们及不同的利益团体提供一种对话的路径,组织的自主性和完整性既能够分担政府的压力,也能够对政府权力起到一定的监督作用。通过社会组织使公众及利益团体合法有序的表达自己的利益诉求应作为社会管理的重要方面。

社会管理在满足公众及社会各类组织的需要的过程中有两个方面同其有效性存在着辩证的关系。第一,社会政治体系的制度化程度同社会管理有着正向关系。亨廷顿将制度化定义为组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。可以从组织的适应性、复杂性、自主性和内聚力方面来衡量。[2]政治体系的制度化程度体现了组织吸收和接纳公众的能力和处理复杂问题的能力,其程度越高意味着公众对组织及其政治制度的信任和依赖度越高,就越容易接受和认可组织的价值和行为,并能够自觉的维护组织的制度和价值。在此基础上的社会管理既维护了政治组织的稳定又能够得到公众的支持和配合。现代化进程中,新兴社会势力和公众的政治诉求在政治组织的适应性和内聚力方面提出了更高的要求,当政治组织具有完善的了制度化体系时能够使社会管理从容应对多种问题。第二,社会的政治文化对社会管理的决定性影响。阿尔蒙德提出,政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情,这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动过程中形成的。[3]一个民族的政治文化,由它的历史、经济、宗教和民俗等决定。[4]不同的民族国家有着自己独特的政治文化特征。政治文化具有持久和相对稳定的特点,其变化是渐进的过程。公众对政府和政治的基本的观点和态度是其潜在的政治文化和对现实问题的反应综合的结果,政治文化在决定其对当前问题的反应时起到关键的作用。

中国政治文化体现为一种“文化中轴的政治文化”,即政治文化本身与家庭生活、社会生活、道德生活和伦理生活有着千丝万缕的联系,政治文化弥散在更宏大的社会文化之中,社会通过一定的文化机制和一定文化形态下形成的主体文化沉淀作用于政治生活,社会生活和伦理生活的展开便是政治生活的实现。[5]可以看到,在今天的中国社会,公众对政府的态度同其社会生活密切相关,它以家庭生活为主要方面,内含社会和道德及伦理的某种矛盾性特质。由利益群体的多样化导致政治文化某些方面的分化,在还没有形成团体组织型的社会中,以多样性的被动姿态通过大众媒体的等公开的方式逐渐参与政治生活。公众从其和政府的关系中逐渐形成政治态度和政治信仰,社会管理作为政府与公众的最直接的接触方式,与政治文化的相互作用,与政府与公众的关系相互作用,对社会管理效能实现有着长远深刻的影响。

三、完善当前社会管理的关键

我国正处在改革开放的关键时期,处在现代化建设的关键时期,以政府为主导的社会管理要成为解决各种社会矛盾的突破口。社会管理要不断的协调社会生活中各方面的关系,要满足社会科学发展构建和谐社会的要求。创新社会管理体制和符合管理对象特点的社会管理方式和方法是行之有效的社会管理根本保障。

社会管理体制的创新。政府主导的社会管理体制是作为政治体制的一种存在的,对其进行改革要与社会经济和文化的改革协调一致。首先,良好的社会管理体制要有极大的包容性,能够吸收和同化不同利益群体对社会管理的期望。现代化既催生了新的利益群体,更强化了公众当家作主的权利意识,面对人们广泛参与政治的需求,社会管理体制要能够促进社会团体组织的形成,并能够吸收这些新的组织进入到体制中,为其提供表达自身利益诉求的通畅途径。其次,良好的社会管理体制能够促进现代社会管理政策的创制和采用。我国有关社会管理的规章制度和法规还很不健全,人为因素成了社会管理中的决定性因素,此种情况极易导致任意和肆意滥用职权的行为,更阻碍了社会管理主体间的良性互动,制约了社会组织的有序发展。社会管理是同实践密切相关的政府行为,在这个过程中创制并积极采用管理政策等能够更符合社会发展状况,对解决现实问题更具有针对性和时效性。最后,良好的社会管理体制应体现公众的自主和平等。当前,社会管理作为政府主导的行为反映了政府对社会各种问题的态度,是政府对公众利益需求的回应。社会管理以群众问题作为其全部内容,只有群众充分了解其自身需要,依靠群众的力量,调动其积极性和创造性,体现其自主和平等的社会管理体制能够获得公众的最大理解和认可,并为社会管理营造了和谐的氛围。

社会管理方式和方法的创新。社会发展不平衡、不协调的问题对社会管理的方式方法提出了新的挑战,社会管理在大环境下应对具体问题具体分析。现代化的一个明显特征是信息化和网络化,采用多种社会管理方式和方法是现代社会管理的必然要求。传统的社会管理主要以监管为主,改革开放以来,随着政府职能的转变,社会管理方式也应转变为服务,引导和监管的多种方式结合。现在许多原来处于政治边缘或可能是政治中心之外的群体逐渐产生了政治意识和政治参与的向往,通过电视网路等大众媒体对政治产生了广泛的兴趣。使广大人民群众参与到政治生活中来是社会主义国家的本质要求,体现了中国共产党的执政为民。信息化和网络化,特别是网络媒体介入到社会生活的各个领域,要求社会管理更加公平、公正和公开。胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时就指出:互联网已成为思想文化的集散地和社会舆论的放大器,我们要充分认识以互联网为代表的新兴媒体的社会影响力”。[6]任何的政治行为都是对沟通交流的反应,网络发展的迅速从侧面说明了公众与政府沟通渠道的贫乏,从积极的方面又为政府提供了一个全面认识和了解公众并监督和反思自身行为的窗口。社会管理要加速机制、方式和方法的创新适应新时期社会发展的需要。

四、推进基层社会管理变革

社会生活最终是由基层造就的,基层是社会管理的源头。“如果不加强地方社区,鼓励他们在规划与维持其基础设施过程中积极参与并发挥更大作用,发展战略注定会失败” [7]经济发展带来了物质生活条件普遍提高的同时,也带来了造成社会不稳定的最初原因——不平等,这种不平等在基层的反应是最强烈的,既包括了经济不平等也包括政治不平等。贫富差距悬殊以“看得见摸得着”的方式冲进公众的生活视野;后者体现为打破了传统社会附着于土地之上的经济利益和政治权利的稳定性。无论在城市还是农村,不平等的现状正在日益削弱政府的公信力,增加政府与公众之间的隔阂以及不同利益群体之间的矛盾,带来了群体事件发生的可能性。基层是公众最直接、最现实和最关注的问题的出发地,基层社会管理是当前社会管理的重中之重。

基层社会管理存在的问题涉及到了基层的人才缺乏,公务服务不健全,资源分配的不平衡,同时还包括了基层组织数量少和作为基层行政管理人员的权力滥用。对基层这个规模庞大的社会群体来说,在大众媒体的社会动员和教育普及的前提下,社会信息和人员流动性有着前所未有的高速度,任何对基层问题的简单化的分析和解决都是不可取的,也都有可能成为逐渐的累积公众对政府的不满情绪的爆发点。

基层社会管理因其主体的特殊性和面临问题的广泛性而具有复杂化和具体化交织,短期效应和长远利益交织的特点。随着社会转型的深入,基层出现了各种各样的新情况:一方面,基层主体的多样化趋势明显。基层社区包括了原住居民和外来人口,外来人口则包括企业白领阶层和建筑工人等,随着基层地区范围的扩大,主体多样性和彼此间相互摩擦是基层问题的更加复杂,要求基层社会管理要对具体问题持有审慎的分析态度。另一方面,基层组织由单位转向社会,传统以家庭为个体的相对简单的基层生活受到社会总体布局的震动而由“单位人”转向“社会人”。基层社区短期内的组织发展呈现出不平衡的局面,使党的基层组织和基层干部的工作内容更加复杂。群众对组织诉求的提高使基层自治组织的发展成为一把双刃剑,合理的引导和监管基层自治组织的发展和壮大成为影响基层社会管理长远发展的问题。

在不同的时期不同的历史阶段基层社会管理呈现的具体问题有着很大的差异性。基层社会管理应对城市和农村采取有区别的,根据其自身特点的不同的处理方式方法。近二十年来,城市人口的结构出现了新变化,人口增长多以流动人口的涌入为主,人们的收入水平、社会地位、职业特征、教育水平成为城市问题的主要集中方面。[8]随着现代化进程而来的社会责任感缺乏,社会争端以及自然环境的恶化等也成为当前城市基层社会管理主要内容。现代社会正处在由农业社会向工业社会转型的过程中,农村人口结构也在发生着变化。生产方式的变革使农村出现了留守人口的现象,人均土地的减少,养老保障制度的不完善和农民受教育的程度都使农村的社会改革举步维艰。农村社会问题的延续性和分散性要求社会管理具有综合协调的功能,对农村的经济和社会制度要不间断的改革和创新,更要发挥农村自治组织的积极性,最大化的发挥群众集体的力量是农村基层社会管理的创新之道。

基层社会管理应充分发挥城乡基层自治组织的服务、协调和其自主性,使社会管理从传统的行政主导型逐渐转变为行政主导型与群众组织的自治型相结合的新模式。在行政主导型的社会中,个人实际上依赖于国家,而且也必须借助于单位这一形式进行政治参与,国家也由此可以实现对社会的有效控制。[9]从长远来看,政治现代化的过程将提高社会中大部分人参与政治的程度,社会和经济的现代化正在逐渐破坏原有的权威模式,由于提升了人们的政治觉悟并日益扩大的政治参与需要要有新的社会空间和新的权威模式满足人们的需求。群众自治组织发展能够聚合社会资源,通过行政和自治二者的相互作用,协调多元利益主体,构建基层社会管理的新模式。

 

 

参考文献

[1]政府社会管理职能的概念辨析,政府社会管理课题的研究报告之一[J],东南学术,2005.4.P6,8

[2][]塞缪尔·P.·亨廷顿,变化社会中的政治秩序[M],上海:上海人民出版社,2010, P10

[3][]加布里埃尔·A.阿尔蒙德,小G·宾厄姆·鲍威尔,比较政治学:体系、过程和政策[M],上海译文出版社,1987P29

[4][]迈克尔·罗斯金等,政治科学(第九版),[M]北京:中国人民出版社,2009,P131

[5]王沪宁,转变中的中国政治文化结构,[J]复旦学报(社会科学版),1988,3.P55

[6]2011.02.22.09:07中国共产党新闻网   

http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/13973480.html

[7]凯蒂·加德纳,人类学、发展与后现代挑战[M],中国人民大学出版社,2009,P121

[8]姚永玲,城市管理学[M] ,北京:北京师范大学出版社,2008

[9]马卫红,有限度的行政与自治:当前城市基层社会管理体系构建的逻辑[J],理论探讨,2010.3.P21

 

 



[1][作者简介]段微晓:(1982.12—),女,汉族,吉林省四平市,山东青年政治学院政法学院讲师,法学博士,研究方向:政治哲学;李海波(1981.1-),男,汉族,山东省潍坊市,山东省科技发展战略研究所,管理学博士,研究方向:知识管理

[基金项目]2013年山东省软科学研究计划项目,项目编号:2013RKC25001

 

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